Evoluția cadrului legislativ al metodei participative

Dosar Tematic

Evoluția cadrului legislativ al metodei participative -

O analiză comparată între Berlin, Belo Horizonte și București

text: Simona GRÜTER-BÎRGĂOANU

English Version

Participarea este un termen ce a primit conotații diferite în contexte culturale și socio-politice specifice. Cadrul legislativ, atât legile în vigoare, cât și modul de aplicare a acestora, a evoluat de la apariția primelor proiecte de arhitectură participativă, acomodând noile practici sau opunând rezistență la ele în diferite măsuri. Parametri precum receptivitatea autorităților, măsura în care implicarea locuitorilor este percepută ca problemă sau drept catalizator al dezvoltării urbane, cât și influența pe care o are gradul de formalizare a profesiei de arhitect vor fi discutate pe baza a trei studii de caz din Berlin, Belo Horizonte și București (Chitila).

BERLIN

În cazul Germaniei, pe o infrastructură politică democratică, mecanismele sociale au generat în mod inevitabil interesul pentru participare (Bürgerbeteiligung), în înțelesul larg al cuvântului. Într-o cultură în care actul de a construi este cvasi-formalizat, transpunerea în practica de arhitectură a conceptului de participare s-a putut face doar în două direcții de nișă. Prima, bine reglementată, este reprezentată de un anumit tip de asociere a viitorilor proprietari (Bauherrengemeinschaft sau Baugruppe) în vederea edificării comune de locuințe sau de alte tipuri de imobile. În acest caz, participarea activă a beneficiarilor nu este o condiție, dar este o practică des întâlnită în faza de planificare și, în cazuri foarte rare, în faza de execuție. Proiectul se desfășoară cu implicarea arhitecților și a altor specialiști, printr-o procedură de planificare consultativă. Gradul de participare a beneficiarului este similar cu cel din cazul proiectării unei locuințe unifamiliale. Și cadrul juridic este asemănător, cu avantajul că birocrația se reduce, prin cumularea demersurilor de autorizare.

Cea de-a doua direcție se află într-o zonă juridică gri: acțiuni de recucerire a spațiului public de către așa-zișii pionieri urbani, prin intervenții de tip guerilla urbanism sau ocupări temporare (Zwischennutzungen). Berlinul este un oraș de avangardă în acest sens, cu forme noi de spațiu public, structurate de jos în sus. Pionierii urbani identifică spații libere în orașul formalizat - terenuri virane, clădiri vacante etc. - unde se poate ivi informalul: grădini, parcuri, locuri de joacă, cafenele, spații pentru evenimente (Oswalt et. al. 2014). Grădina comunitară Prinzessinnengärten, din cartierul Kreuzberg, ilustrează foarte bine legătura dintrerealitățile sociale și procesul de legiferare într-o societate democratică. Terenul aparține municipalității și a fost liber de construcții timp de 60 de ani. În 2009, mai mulți locuitori din zonă au curățat locul de deșeurile care fuseseră depozitate ilegal și au plantat legume. În scurt timp, grădina a devenit loc de întâlnire și de joacă pentru cartier. În vederea administrării sale și pentru a reprezenta interesele comunității în fața autorităților publice, a fost înființată o organizație comunitară. După tergiversări și negocieri cu municipalitatea, în cadrul cărora au fost modelate noi mecanisme de reglementare, s-a putut obține arendarea terenului, care se reînnoiește de la an la an. Între timp, Prinzessinnengärten s-a transformat în unul dintre cele mai active spații publice ale cartierului, iar modelul a fost preluat de multe comunități. Importanța acestui proiect constă în primul rând în crearea unui precedent. O funcțiune temporară inițiată printr-o ocupare ilegală a putut intra în legalitate și, după aproape zece ani de existență, se poate spune că s-a permanentizat. Alături de alte proiecte asemănătoare, a deschis noi perspective în dezvoltarea urbană. Generarea de spații publice funcționale, întreținerea spațiilor verzi, precum și neutralizarea spațiilor reziduale sunt priorități pe agenda municipalităților. Cointeresarea autorităților în astfel de demersuri este cheia unui răspuns favorabil din partea lor. Aprobarea proiectelor de acest tip depinde enorm de lumina în care sunt prezentate, dar și de viziunea personală a factorului decizional.

Grădina comunitară Prinzessinnengärten, Kreuzberg, Berlin

BELO HORIZONTE

În context brazilian, participarea are o reputație proastă, atât în mediile academice, cât și la nivelul opiniei publice, în principal pentru că termenul a fost instrumentat politic, fiind folosit în mod demagogic de către autorități pe fondul crizei acute a fondului locativ. Deficitul de locuințe, estimat în 2015 la peste șase milioane¹, se află în continuă creștere în ultimele decenii. Aproximativ 20% din totalul populației locuiește în așezări informale (favelas), multe neadecvate, marcate de excluziune socială, de lipsa infrastructurii și a dotărilor și de condiții de viață nesănătoase. Problemele așezărilor informale și-au găsit loc în conștiința publică în cadrul mișcărilor sociale din a doua jumătate a secolului al XX-lea, oglindindu-se și în discursul academic al vremii. Aceste teme au pătruns pe agenda politică odată cu procesul de democratizare, după căderea regimului dictatorial în 1985. În anii ’90, programele de locuințe sociale de masă și demersurile legislative de formalizare a așezărilor informale s-au dovedit ineficiente, în principal din cauza proiectării și administrării deficitare, pe fondul unei insuficiente alocări de resurse. Presiunea socială cerea reforme administrative în direcția democratizării, a incluziunii sociale și a solidarității urbane. Termenul participativ a devenit un slogan aflat pe buzele tuturor politicienilor, folosit ca etichetă ce garantează calitatea unui proiect implementat. Foarte frecvent însă participarea s-a oprit la nivel de consultare publică, de multe ori pro forma, fără dezbatere reală, doar pentru a putea fi bifată ca o acțiune pe hârtie. Definirea și reglementarea imprecise ale procesului participativ, dublate de lipsa expertizei, a resurselor umane și a timpului au dus la utilizarea inflaționistă a termenului și, în consecință, la degradarea sa atât în percepția publică, cât și în cadrul profesiei de arhitect.

Pentru realizarea obiectivelor declarate, guvernanții au lansat în 2009 la nivel federal programul de locuințe ieftine Minha Casa, Minha Vida² (MCMV), cu un buget semnificativ, prin care urmau să se construiască peste trei milioane de unități locative. Programul este mandatat de legislația națională, dar este implementat de sectorul privat (Hehl 2014: 5). În cadrul MCMV s-au construit locuințe și în cartierul informal Aglomerado da Serra din Belo Horizonte. Comunitatea de aici are multe în comun cu un sat - este foarte veche, bine închegată, casele sunt construite în continuare chiar de către locatari. Problemele legate, în special, de calitatea vieții, sunt adesea folosite și exacerbate în discursul municipalității pentru a justifica politicile agresive de regularizare a zonei, situată foarte aproape de centrul orașului și cu un potențial imobiliar imens. În acest caz, consultarea publică și programul MCMV sunt folosite ca instrumente legale ale autorităților în ceea ce a devenit un conflict permanent cu comunitatea. În zona de contact dintre orașul formal și așezarea informală are loc o permanentă negociere a spațiului. Oamenii sunt evacuați forțat și relocați în noile ansambluri de locuințe edificate în mod „participativ”. Multe dintre proiectele realizate în cadrul MCMV multiplică greșelile anterioare ale politicilor de locuire: abordare de sus în jos, aplicarea la scară largă, mono-funcționalitate, echipare insuficientă, arhitectură repetitivă, ignorarea practicilor sociale.

Distanțându-se de eticheta participativ, mediul academic răspunde cu inițiative alternative, în care se regăsesc însă multe dintre principiile inițiale ale participării: arhitectura ca proces deschis, ca interfață socială, precum și sfârșitul producției fragmentare a spațiului. Inițiativa MOM³ a Universității Federale Minas Gerais merge chiar un pas mai departe, spre autonomia constructorului-utilizator, propunând reducerea atribuțiilor arhitectului la sarcini precum exercițiul critic, producerea de instrumente și de interfață necesare actorilor implicați, mediere. Chemat să dea asistență de specialitate comunității din Aglomerado da Serra, grupul MOM a început un dialog cu rezidenții, în urma căruia au fost întreprinse acțiuni comune: s-a reușit obținerea dreptului de proprietate colectivă pentru anumite zone ale favelei și s-au pus bazele primului proiect comunitar, Pomar do Cafezal, o livadă pe locul unei foste gropi de gunoi. Locul pe care rezidenții și l-au apropriat este folosit și ca spațiu public. Golul din fondul locativ este prea mare pentru a fi umplut prin proiecte universitare, dar acestea pot da tonul îmbunătățirii condițiilor de viață în cartierele informale. Metoda pune accent pe colaborare, pe cunoaștere și înțelegere reciprocă, ceea ce necesită timp și continuitate în acțiuni. Acest tip de abordare non-ierarhică nu este încă reglementat, nici în legislație, nici de către forurile profesionale, ceea ce îl face impracticabil pe piață.

Proiect comunitar participativ Pomar do Cafezal, în Aglomerado da Serra

BUCUREȘTI

Reglementarea arhitecturii participative în România nu poate avea o istorie mai veche decât democrația sau decât legiferarea profesiei de arhitect, care s-a petrecut abia în 2001⁴. Începutul anilor ’90 marchează apariția cadrului normativ privind locuințele. Sunt anii când încă se construiește masiv fără autorizație, mai ales în cadrul rural. Urmează o perioadă de îmbogățire și diversificare a cadrului legislativ, iar după 2001 - o maturizare a pieței și creșterea nivelului de instruire a populației în domeniul construcțiilor (Țigănaș 2014: 224). După aderarea la Uniunea Europeană are loc o etapă de transpunere a cadrului legislativ european. În contextul dezvoltării urbane durabile se prevăd primele strategii participative, care nu sunt însă susținute de capacitatea administrativă. Deși legiferată, dezbaterea publică a proiectelor este o raritate (Țigănaș 2014:25). După 2010, consultarea publică a devenit obligatorie pentru toate planurile de urbanism. În domeniul arhitecturii însă, această practică nu este încă reglementată, nici prin lege, nici prin coduri deontologice.

Ansamblu de locuințe pentru tineri, strada Islazului, Chitila

Unul dintre puținele proiecte rezidențiale la scară largă cu abordare participativă este ansamblul de locuințe pentru tineri din Chitila, județul Ilfov. Proiectul reprezintă un parteneriat între municipalitate - care a pus la dispoziție terenul, beneficiari - tineri din localitate, urmând să realizeze construcția „în regie proprie”, și biroul de proiectare Urbe 2000 SRL, care a realizat pro bono proiectele de lotizare și de execuție pentru șase variante de configurație spațială din aceeași tipologie⁵. Miza proiectantului a fost de a asigura unitatea arhitecturală a ansamblului, dar, în același timp, și de a conferi un grad mare de flexibilitate în vederea modelării după nevoile proprii ale beneficiarilor. În România nu există un cadru legal pentru proiectarea flexibilă. Proiectul autorizat trebuie, conform legii, respectat întocmai. În cazul de față, faptul că autoritatea chemată să amendeze eventualele abateri de la proiect era unul dintre partenerii cointeresați ai demersului a permis efectuarea de mici modificări și ajustări. Au fost sancționați doar cei care au exagerat. Paradoxul este însă că nici reprezentanții autorităților locale, nici locatarii înșiși nu au înțeles beneficiile abordării participative⁶. Principala motivație de a lua parte la proiect a fost din considerente financiare. Tinerii locatari au economisit costurile terenului, ale proiectului și ale avizării, iar municipalitatea a rezolvat într-o bună măsură problema locuințelor ieftine, cu un efort financiar minim. Formalizarea neriguroasă a profesiei de arhitect, asociată unei anumite toleranțe a autorităților în privința respectării legilor în construcții reflectă o realitate socială cu avantaje și dezavantaje.

Comentariu

Dintre toate cele trei exemple, Brazilia are, cel puțin pe hârtie, cadrul legal cel mai bine dezvoltat în ceea ce privește abordarea participativă. Aplicarea sa este însă deficitară. La această realitate se adaugă și perspectiva împământenită a guvernanților asupra constructorilor informali, pe care îi privesc ca pe o problemă ce trebuie rezolvată și nu ca pe un instrument de dezvoltare urbană ce poate fi integrat în politicile și practicile de arhitectură. Atât în Brazilia, cât și în Germania se alocă bugete semnificative pentru proiectele participative, accentul căzând însă pe direcții de dezvoltare diferite: incluziunea socială, în primul caz, și eficiența administrativă cu focus pe politici locale, în cel de-al doilea. Diferențele la nivelul legilor explicite sunt minimale. În ceea ce privește însă legile implicite, apar diferențe culturale esențiale. Lipsa de exigență în respectarea literei legii poate fi însă și un avantaj atunci când procesul de legiferare nu ține pasul cu realitățile sociale. În același timp, legile pot fi schimbate în așa fel încât să acomodeze practica participativă. Capacitatea de schimbare depinde în mod direct de gradul de democratizare a societății.

Bibliografie

HEHL, Rainer, ANGELIL, Marc M. and Something Fantastic (Firm), eds. 2014. Minha Casa - Nossa Cidade! Innovating Mass Housing for Social Change in Brazil. Berlin: Ruby Press.
OSWALT, Philipp, Klaus OVERMEYER, Philipp MISSELWITZ, eds. 2014. Urban Catalyst: mit Zwischennutzungen Stadt entwickeln. 2. unveränd. Aufl. Berlin: DOM
ȚIGĂNAȘ, Șerban, MĂRGULESCU, Andrei. 2014. Arhitecți, arhitectură și orașe. Despre profesia de arhitect și cum se construiește în România recentă. București: Simetria.

NOTE

1 Conform studiului Déficit Habitacional no Brasil 2015, Fundația João Pinheiro (http://www.fjp.mg.gov.br/).
2 În traducere: „Casa Mea, Viața Mea”.
3 Morar de Outras Maneiras, în traducere „A locui în alt fel”.
4 Prin Legea 184 din 12 aprilie 2001 privind organizarea și exercitarea profesiei de arhitect și prin înființarea Ordinului Arhitecților din România.
5 Conform datelor publicate în revista Urbanismul 16-17/2014, p. 136-138.
6 Constatarea este făcută pe baza interviurilor efectuate de autoare pe parcursul ultimilor cinci ani - în cadrul proiectului de cercetare Dimensiunea Vernaculară a Locuirii în România - cu o serie de actori implicați.

Sumarul Revistei ARHITECTURA, NR.2-3/2018
ARHITECTURA PARTICIPATIVĂ